关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见
国资发财评规〔2022〕23号
各中央企业：
企业管理之中, 财务管理属于中心环节, 它可是企业达成基业长青的关键基础以及保障。近些年来, 中央企业切实贯彻落实党中央、国务院的决策部署, 极为重视财务管理工作, 持续让管理手段得以优化, 不断创新管理模式, 积极运用先进管理工具, 财务报告、全面预算、资金管理、财务信息化、财务内控、财会队伍建设等方面的工作收获显著成效, 前瞻性、有效性稳步增强, 规范化、标准化显著提高, 有力地支撑了中央企业持续健康发展。与此同时, 还应注意到, 有部分中央企业发生这样的状况, 集团化财务管控建设存在欠缺, 财务管理功能未能充分发挥, 财务管理手段在技术进步面前显得滞后, 这与新时期中央企业高质量发展目标之间呈现出不匹配、不适应的态势。为了促使中央企业能够进一步提高财务管理能力水平, 加速构建世界一流财务管理体系, 在此现给出如下相关意见。
一、总体要求
以国家领导人新时代中国特色社会主义思想作指引, 深入去贯彻落实国家领导人有关国有企业改革发展以及党的建设的重要论述, 全面去贯彻党的十九大和十九届历次全会精神, 完整且准确还全面地去贯彻新发展理念, 服务于构建新发展格局, 以高质量发展当作主题, 以深化供给侧结构性改革作为主线, 以更好地履行经济责任、政治责任、社会责任作为目标, 坚定不移地做强做优做大国有资本和国有企业, 推动财务管理理念发生变革、组织产生变革、机制出现变革、手段予以变革, 更好地统筹发展跟安全, 更加注重质量以及效率, 更加突出“支撑战略、支持决策、服务业务、创造价值、防控风险”的功能作用, 以“规范、精益、集约、稳健、高效、智慧”作为标准, 以数字技术与财务管理深度融合当作着力点, 固根基、强职能、优保障, 加快构建世界一流财务管理体系, 有力地支撑服务国家战略, 有力地支撑建设世界一流企业, 有力地支撑增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。经过大概5年上下的奋力, 中央企业整体财务管理水准显著跃升至新高度, 历经10至15年左右的拼搏, 绝大多数中央企业构建成适配世界一流企业的世界一流财务管理体系, 一批中央企业财务管理水平处于世界前列位置。
二、着力推动四个变革
（一）推动财务管理理念变革。
基于实际状况着手, 参考先进经验，却不盲目照抄照搬, 秉持独立自主原则, 紧密契合自身特有情形, 构建起契合企业行业特性、愿景文化、战略规划、发展阶段、组织架构等等方面要求的, 同时又与中国特色现代企业制度相互匹配的财务管理体系。
要做到守正创新, 一方面需坚守这样的基本功能定位: 具备支撑战略、支持决策、服务业务、创造价值以及防控风险的作用；另一方面更得积极顺应内外部环境发生的变化, 立足未来, 主动进行变革, 将财务管理的转型升级放置到国资国企改革发展的大局当中去谋划, 再去推动。
在内部, 深入推进业务与财务的互联互通与协同一致, 同时实现产业与金融的彼此协作融合, 其效果显著；在外部, 持续维持与投资者、债权人之间的有效交流与沟通, 切实加强产业链、供应链的有效连接与稳固, 积极促使各方主体、各类资源、各种要素协同起来联动聚合, 以此共同发力, 借此达成内外部利益相关者凭借各自价值实现共生、共享的目标, 从而达成开放协同。
始终追求卓越无上限, 深度贯彻全员、全要素以及全价值链当中的精益管理理念, 着重加强精准投入、精细作业以及精确评价这三方面, 达成资源配置趋向更优、业务管控变得更为科学化、考核导向愈发清晰明确, 推动企业持续不断提升劳动、资本、技术、管理、数据等全要素生产率。
把大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等新技术主动加以运用, 充分发挥财务身为天然数据中心的优势, 推动财务管理从信息化朝着数字化、智能化转变, 达成以核算场景作为基础向以业务场景作为核心的转换, 争取成为企业数字化转型的先行者、引领者以及推动者, 为加速产业数字化、数字产业化加注智慧赋予能量。
要坚守住底线, 需严格遵守财经法纪, 以此来保证会计信息真实且可靠, 要严格把控合规的关口, 对经营管理活动强化监督以及控制, 促使依法合规经营的理念深入到人心, 要秉持底线思维, 严格控制财务边界, 得以有效保障经营稳健、资产安全, 稳稳地守住不发生重大风险的底线。
（二）推动财务管理组织变革。
要健全职能配置, 需树立“大财务”观, 为此要坚持既不处于缺位状态, 又不出现越位情况, 更不能发生错位现象, 进而才行建立健全各级财务职能以及岗位设置, 持续不断地夯实财务报告、资金管控、税务管理等基础保障职能, 还要深化拓展成本管控、投融资管理、资本运作等价值创造职能, 最后要确保财务资源能够呈现科学配置状态, 财务运作能够实现高效协同。
——对管控模式予以优化。秉持集团化运作、集约化管理的原则, 着重强化集团在重要财务规则制定方面的权力, 以及重大财务事项管理的权力, 还有重点经营活动监督的权力, 达成集团针对各级企业财务管控的“远程投放”以及“标准化复制”；持续坚守因企施策的方针, 依据企业的不同业务特性, 以及上市或非上市的状况, 再者结合国际国内等情形, 去探索并完善差异化的管控模式, 达成集中监管与放权授权的相互统一, 同时能实现管好与放活的相互统一。
——促使运行机制发生转变, 依据数字化时代企业管理朝向转型的需求, 探寻并推动财务运行机制, 由金字塔样式朝着前中后台样式进行转变, 从以流程驱动作为主要方式, 转变为流程驱动和数据驱动同等重要, 尽力达成管理层级呈现扁平化, 管理颗粒达到精细化, 管理视角具备多维化, 管理场景实现动态化, 管理信息达成实时化, 从而保证反应灵敏, 运转高效。
以资本和业务为纽带, 拓展服务对象, 把财务服务对象从单个企业或集团的利益相关者, 延伸至整个产业链、供应链、生态链, 推动数据、信息、技术、标准、金融等全方位协同融合, 达成价值共生、共建、共享、共赢, 全力促使企业演变为产业发展的引领者、产业协同的组织者, 助力塑造原创技术“策源地”和现代产业链“链长”。
（三）推动财务管理机制变革。
把关键指标用于硬约束方面予以强化加强, 秉持质量摆在首位当成第一要务, 效益优先作为重要遵循, 构建起以资产负债率、净资产收益率、自由现金流, 还有经济增加值等这类关键指标当作核心内里的财务边界, 通过科学合理的计量推算方式方法, 对涉及投资、负债、利润、现金流等一系列指标的平衡点展开精准测算, 以此来维持企业整体层面资本结构处于稳健状态, 风险保持在可控范围, 掌控在可控情况中可控之内且能受控约束住。
——强化资源配置方面的硬约束, 坚守自身主要的职责与业务, 构建起资本收益目标所形成的约束, 对资源流向予以限制, 使其不进入盈利水平低、占用资金多且风险高的业务范畴, 加强针对金融、境外等重点领域的管理与控制, 加速低效资本的回收、无效资本的清理以及亏损资本的止损操作, 推动资本布局实现动态化的优化。
强化风控规则的强硬约束, 通盘谋划发展与安全, 构建契合公司治理构造和管控需求的财务内控机制, 将制度的牢笼扎得更紧更牢, 健全完备风险管理关联机制, 凭借规则的确定性去应对风险的不确定性。
加强政策激励的软性引导, 科学制定具有个性化、差异化特点的指标体系以及激励措施, 统筹运用财务资源, 促使企业在落实国家安全、国计民生等重大战略任务中更出色地发挥主力军作用, 加强对创新能力体系建设以及前瞻性战略性新兴产业投入的支持, 助力实现科技自立自强以及国有经济布局的优化。
（四）推动财务管理功能手段变革。
支撑战略, 科学地配置财务资源, 平衡好资本结构, 建立起从战略规划直至年度预算, 从预算再到考核的闭环联动机制, 推动上下贯通且协调一致, 促进企业达成发展质量、结构、规模、速度、效益、安全的有机统一。
对于决策予以支持, 积极且有效地参与重大决策的全部过程, 提供精确、高效以及多维的数据信息, 主动并且及时地发表具有专业性、建设性意味的意见, 以此支持理性态势下的决策、科学层面的决策。
在服务业务方面, 主动去融入业务从开始前、进行中到结束后的整个流程, 能够有效地识别出业务改进时存在的机会以及目标, 进而帮助去解决业务里出现的痛点和难点, 以此为生产运行的完善增添助力。
通过运用全面预算、成本管控、税务规划等有效工具, 借助资金运作、资产管理、资源配置、资本运营等有效手段, 主动创造财务价值进而促进提升企业价值, 以此来创造价值。
把控风险, 完善风险防控体系, 加大源头治理力度, 增强穿透监测效果, 达成经营、财务风险精确识别, 适时预警，高效处置, 为企业持续稳健发展提供保障。
三、重点强化五项职能
（一）强化核算报告, 达成合规精准, 构建健全统一的财务核算与报告体系, 统一集团内同行业、同板块、同业务的会计科目、会计政策以及会计估计, 统一核算标准和流程, 保障会计核算与报告达到规范化、标准化, 优化核算和报告信息系统, 达成会计核算智能化、报表编制自动化, 强化决算管理, 借助财务决算复盘经营成果、全面清查财产、确认债权债务、核实资产质量。强化审计管理工作, 依照规定选聘出中介机构, 并对其进行统一管理, 妥善做好审计方面的沟通协调事宜, 着重抓好审计问题的整改工作, 以此充分发挥出审计应有的作用。完善财务稽核的相关机制, 加大力度以加强对会计信息质量的监督检查, 对于违规问题动用严肃手段予以惩戒。构建起业财融合状态下的财务报告分析体系, 借助报表、数据、模型以及管理会计工具, 建立起贯穿企业整体经营管理各个链条, 覆盖各个产品、各个市场、各个项目等层面的多维度指标体系, 展开价值跟踪分析工作, 精准反映价值最终结果, 深度揭示价值形成原因。探究钻研利益关联方和行业利益共生账目表, 更妥善地借财务话语呈现企业发展生态。
（二）增强资金管控, 达成安全且高效, 强化司库管理体系的顶层谋划, 科学地拟订总体布局, 完备制度体系以及管理架构, 构建起总部统筹、平台施行、基层执行此“三位一体”的组织体系, 还有“统一管理、分级授权”的管理模式。着力促使推进司库管理体系着手落地且予以组织实施, 把银行账户管理、资金集中、资金预算、债务融资、票据管理等关键重点业务归入司库体系, 着重强化信息归集、动态管理还有统筹调度, 达成对全集团资金的集约管理以及动态监控, 提升资金运营效率、削减资金成本、防备防控解决资金风险。渐渐逐步将司库管理拓展延伸至境外企业, 强化加强境外资金动态监测, 达成实现“看得到、管得住”。对于“两金”管控以及现金流管理要切实予以加强, 针对客户同时还有供应商的信用风险管理要强化起来, 从而减少资金占用情况, 达成应收尽收的目标, 实现如同“颗粒归仓”般的效果, 以此让收入、效益以及经营现金流能够协同增长。要完善资金内控体系, 把资金内控规则嵌入进信息系统当中。需建立健全资金舞弊、合规性、流动性、金融市场等方面的风险监测预警机制。要加强对于担保、借款等重大事项的统一管理, 严格去落实各项监管规定。
（三）加强成本的精准管控, 达成精益且科学的目标。坚定树立过“紧日子”的观念根基, 秉持所有成本费用均可把控的原则, 坚守没有预算就不支出的准则, 强化全员、全要素、全价值链、全生命周期成本费用的管控机制。着重关注源头的管控工作, 大力加强产品研发设计、工程造价等环节的管理举措, 达成具有前瞻性的成本控制效果。抓好过程中的管控事宜, 借助科技创新、工艺优化、流程再造、采购协同、供应链管理、物流和营销渠道整合等形式方法, 持续不断地推进降本增效操作。实现管控方式的创新, 推动目标成本管理的进展, 加强对标管理, 实施多维度成本分析。切实运用作业成本法、标准成本法、量本利分析、价值工程等工具, 不断完善标准成本体系, 使成本定额标准更为细化。严格把控各项费用性开支以及非生产性支出。强化考核激励, 层层落实责任, 激发内在动力。
（四）加紧强化税务管理, 达成规范且高效之态。着手推进集团化税务管理, 构建起税务政策、资源、信息以及数据的统筹调度与使用机制。着重加强财税政策研究, 持续完善税务政策库、信息库, 定时指导各级子企业充分利用好优惠政策, 达成“应缴尽数缴纳, 应享有即全享有”。完善针对重大经营决策的税务支持机制, 大力强化业务源头涉税事项管控, 踊跃主动参与投资并购、改制重组等重大事项以及新业务模式、交易架构、重大合同等前期设计规划, 深度研判相关税务政策, 给出专业意见。使税务管理信息系统得以完善, 致力于达成税务管理工作流程、政策解读、计税规则等诸多事项的一致, 提升自动化处理水准。进行税务数据分析, 发掘税务数据的价值。强化税务风险防控, 依据业务、税种、国别分别梳理涉税风险点, 制订针对性防控举措, 定时开展税务风险监督检查。重视加强境外税收政策的研究以及涉税事项的管理, 全面统筹风险控制与成本优化。
（五）采用法制化方式, 像债务重组、破产重整、清算注销等, 主动做减量；有效施用以专业化整合、资产证券化等为内容的运作手段, 去盘活存量；有序推进含改制上市、引战混改等在内的改革措施, 把增量做优, 从而促进资本在流动过程里实现增值, 达成动态优化调整, 这需要强化资本运作, 达成动态优化, 为此要基于国有经济布局优化还有结构调整, 服务企业战略, 聚焦主责主业, 遵循价值创造理念, 尊重资本市场规律, 适应财务承受能力, 优化资本结构, 激发资本活力, 还要加强制度以及规则设计标点符。加大对“两非”进行剥离的力度, 去做“两资”清理工作, 加快治理亏损企业, 着手处理历史遗留问题, 以此来优化资产以及业务质量, 进而提升资本效益；强化对上市公司的管理, 提升上市公司的市值以及价值创造能力；强化金融业务管理, 严格防范脱实向虚, 加大产融协同力度, 达成产融衔接, 依靠融来促进产；强化价值型、战略型股权管理, 完善股权治理体系, 优化股权业务结构、产业结构、地域结构, 持续提高股权投资回报水平。增强对参股企业的管理力度, 依照法律规定来行使股东的权利与责任, 严谨地进行财务方面的监督管理, 对字号等无形资产的使用予以规范, 切实有效地保障股东的权益。
四、持续完善五大体系
（一）达成对全部管理链条、所有企业以及预算单元的覆盖, 完善跨部门协同、多方联动的全面预算组织体系、管理体系以及制度体系, 让全面预算管理体系能纵横贯通, 达成财务预算与包含业务、投资、薪酬等预算的有机融合, 构建高效的资源配置机理, 使全面预算同企业战略、中长期发展规划紧密相连, 为实现此，再完善预算编制模型, 进一步优化预算指标体系, 用科学方法测算资本性支出预算, 持续不断地完善经营性支出预算, 搭建契合企业战略的中长期财务预测模型。将当期效益以及中长期资本积累进行统筹兼顾, 把财务承受能力当作业务预算还有投资预算的边界以及红线。加强对预算执行的跟踪, 以及监测, 还有分析, 要及时作出纠偏措施。遵循“无预算就不能开支、无预算就不能投资”的原则, 严格控制预算外的经济行为。强化对于预算执行结果的考核评价, 增强刚性约束, 达成闭环管理。
（二）完善具备全面性及有效性的合规风控体系, 去建立并健全财务内部控制体系, 将关键环节的管控措施予以细化, 提升自动控制水平, 达成财务内控呈现标准化、流程化以及智能化的状态, 严格执行财务内控, 定期开展有效性评价, 严格把守合规关口, 深度介入企业重要规章制度的制定过程, 对关于战略规划、改制重组、投资并购等这一系列重大事项的决策予以参与, 参与业务模式设计、项目评估、合同评审等此种重点环节, 强化从源头开始的合规把控、过程当中的合规管控以及结果方面的合规监控。各类风险管控体系要得以完善, 其中涵盖债务风险、资金风险、投资风险、税务风险、汇率风险等, 需加强对重要子企业以及重点业务的管控, 针对不同类型且不同程度的风险, 构建分类、分级的风险评估以及应对机制。要采用信息化、数字化手段, 搭建风险量化评估模型以及动态监测预警机制, 达成风险“早发现、早预警、早处置”的目标。要积极主动地防范境外国有资产风险, 合理安排境外资产负债结构, 尽力推动中高风险国家（地区）的资产与负债相互匹配, 减小风险净敞口。增强财会监督, 同纪检监督协同联动, 跟巡视监督协同联动, 借审计监督协同联动, 以此形成合力。
（三）构建智能且具前瞻性的财务数智体系, 全面统筹并制定覆盖全集团的财务数字化转型规划, 进一步完善制度体系、组织体系以及管控体系, 强化跨部门、跨板块间的协同合作, 打造智慧、敏捷、系统、深入且具前瞻性的数字化、智能化财务模式。统一底层架构、流程体系以及数据规范, 在横向层面整合各个财务系统并连接各业务系统, 于纵向方面贯通各级子企业, 推进系统达成高度集成, 防止出现数据孤岛现象, 达成全集团“一张网、一个库、一朵云”的目标。能够实现业、财、技一体化管控以及协同优化, 推动经营决策从经验主导朝着数据和模型驱动方向转变, 推进业财信息达成全面对接与整合, 构建具备因果关系的数据结构, 针对生产、经营以及投资活动施行主体化、全景化、全程化、实时化反映。要建立健全涵盖数据产生、采集、清洗、整合、分析和应用的全生命周期治理体系, 完善数据标准、规则、组织、技术、模型, 强化数据源端治理, 提升数据质量, 维护数据资产, 激活数据价值。积极探寻依靠财务共享达成财务数字化转型的有效途径, 推动共享模式、流程以及技术创新, 从核算共享朝着多领域共享拓展, 从账务集中处理中心向企业数据中心演变, 持续拔高共享效率、外延共享边界。强化系统、平台、数据安全管理, 牢固构建安全防护体系。有条件的企业要探索构建依靠自主可控体系的数字化、智能化财务。
（四）达成系统科学的财务管理能力评价体系的完善。创建契合企业战略且符合业务特点, 匹配财务管理规划与框架的财务管理能力评价体系, 于各级企业推动财务管理能力水平的逐步改良、持续提高。进而科学开展评价指标的设计, 并分类、分级规定评价标准、评价方式以及分值权重。坚持导向性原则, 去充分满足财经法规的约束以及监管要求并体现财务管理发展目标, 坚持系统性原则, 覆盖全部财务管理职能要素、全级次企业、全业务板块, 涵盖财务管理基本规范、过程表现以及成效结果, 坚持适用性原则, 统筹通用性标准与个性化特点, 根据不同子企业经营规模、业务特点等设置不同基础系数或差异化指标, 坚持重要性原则, 对重点子企业和关键流程予以分值或权重倾斜。将评价工作机制予以完善, 构建起健全且完整的制度体系以及组织体系, 对评价结果的应用加以深化。与财务管理提升的进程相结合, 对评价体系进行动态化的优化。
（五）去完善那面向未来的财务人才队伍建设体系, 健全财务人才选拔、培养、使用、管理以及储备机制, 去打造出政治过硬、作风优良、能履职尽责、专业高效而且充满活力的财务人才队伍, 实现财务人才能力更多元、结构更优化, 其数量和质量可以充分适应时代进步、契合企业需求。科学构建与企业高质量发展目标相匹配的复合型财务人才能力提升框架, 着重增强科学思维能力、创新提效能力、风险管控能力、统筹协调能力、国际经营能力。建成完善的多层次财务人才培养培训体系, 强化中高端财务人才队伍构建, 提升中高级财务人才所占比率, 促使财务人才结构由金字塔型换向纺锤型过渡, 配备优秀的各级总会计师与财务部门负责人, 深入施行重要子企业总会计师委派, 加大轮岗交流幅度, 探寻开展业务和项目派驻制, 加强境外财务人才管理, 全面落实向境外派遣财务主管人员要求, 加强履职管理, 设立关键岗位任职资格要求与科学评价体系, 强化正向引导激励, 疏通职业发展通道。加强党建引领以及文化建设, 营造出利于干事创业的良好环境状态, 培育风清气正的团队氛围, 还有健康向上的财务文化, 促使财务人才持续提升政治素质以及党性修养, 坚守职业操守与道德底线。
五、做好组织实施
（一）推动组织领导强化, 各中央企业需对世界一流财务管理体系建设予以超高重视, 强化组织领导举措, 健全相关工作机制, 主要负责人负责抓总把控全局, 由总会计师或是分管着财务工作的负责人去牵头落实推进, 财务部门专门负责具体组织实施工作, 各职能部门以及各级子企业相互协同联动配合, 共同促使其推动落地实现效果。
（二）各中央企业得抓紧抓好贯彻落实, 要把建设世界一流财务管理体系列入重要议事日程, 做好跟各项改革发展工作的统筹结合起来, 去研究重大问题, 把握改革方向, 然后蹄疾步稳扎实推进。要结合企业实际制定那完善规划方案, 明确工作目标, 细化时间节点, 分解工作任务, 层层落实责任。
（三）推进强化培训交流工作, 各中央企业莫要忽视, 需着重加强世界一流财务管理体系建设理念方面的培训宣贯, 还要注重方法、措施以及任务等方面的培训宣贯, 以此来统一思想, 凝聚共识, 营造出良好氛围。与此同时, 要深入总结企业财务管理先进经验, 积极搭建沟通交流平台, 通过对标先进找出自身差距, 借助相互交流促进提升。并且, 鼓励具备条件的企业着手建立专门的财务研究机构来。
（四）各中央企业需把世界一流财务管理体系建设, 融入年度工作目标之中, 持续跟踪评估, 及时跟进落地实施状况, 对执行效果分阶段评估, 要适当与企业内部绩效考核相挂钩, 探索构建财务管理提升的长效机制。
国资委要强化财务管理理论方面的研究, 还要对实践进行全面总结, 健全多层次的财会人才队伍培训体系, 适时去开展成效的评估, 及时总结并推广经验, 加强对于工作的指导, 统筹推进各项工作的落实。
国资委
2022年2月18日
