日前，央视焦点访谈曝光了吉林辽源东丰县盲目举借专项债券，投入巨额资金兴建产业园后却出现闲置浪费的情况；之后，并非“自审自发”的地区收到了国家发改委、财政部下达的2026年第一批专项债券项目审核结果，产业园区项目几乎全部未能通过，致使这项本应为产业发展提供助力的融资工具引发了争议与反思。产业园区专项债的发行规模究竟怎样？过度实施的背后潜藏着哪些发展隐患？在新形势下又应怎样回归正轨、实现规范运作呢？本文将围绕这些问题展开分析，探寻产业园区专项债的破局之路。
规模多少
作为支持园区基础设施建设、助力产业得以发展的重要融资的手段，产业园区专项债在近些年来发行规模持续呈现出扩张态势，然而却也逐渐地显现出有过度发行的那种苗头。依据企业预警通所统计的数据，截止到2026年1月31日的时候，全国累计发行产业园区基础设施类专项债券的项目达到了2683个，其总投资额达到了48028.06亿元，专项债券融资的规模合计为10217.60亿元。
站在时间趋势的视角去思量 ，项目发行的数量以及投资的规模是呈现出一年又一年不断往上升高那种态势的 ，在2021年的时候是360个项目 ，总的投资额度是11570.19亿元 ，然后迅速地增长到了2025年的1755个项目 ，总的投资额度是38079.53亿元 ，在这五年期间项目数量增长了将近4倍 ，总的投资额增长超出了2倍 ；到了2026年仅仅1月份就已经发行了971个项目 ，总的投资额度是29079.43亿元 ，发债的额度是644.66亿元 （部分项目采用分年度发行的模式 ，分年度统计的项目数与投资额合计当中存在重复计算的情况）。这样一种呈现出快速扩张的态势，同样是对后续的部分些项目而言，以盲目上马的状态进行，进而导致了资源闲置，还就此埋下了隐患。
从区域分布方面来看，专项债券发行展现出显著的“头部集中”这种现象。广东省独自出众，累计发行额大约占到全国总量的一半，总投资规模也同全国半数接近，这显示出它在园区建设以及产业布局上所处的领先位置。湖南、山东、广西这三省区紧跟在后面，发行规模处于800亿至1300亿元的范围，形成了第二梯队。安徽、河南、浙江、辽宁、江西等省份发行规模位于100亿至500亿元的区间，其余多数省份发行额相对而言有限。总的来讲，发行规模处于前三位置的省份加起来所占比例大概是七成，资金在区域方面的集聚特性极为显著，这表明在某些区域或许存在项目开工过多致使供给出现过剩状况的结构性风险。
存在的风险
产业园区专项债券项目发行数量有所增加，而且实施数量以大幅的状态在增加，然而弊端这时逐步开始显现，这给地方财政运行带去多重风险与隐患，还给资源配置带去多重风险与隐患，同时给市场秩序也带去多重风险与隐患。
一，是这个项目，它的单体投资规模很高。与之相随的，那配套资金便有着极大的压力。产业园区项目一般性地有着一个显著的特征即为投资额大。以此的数据为参照为依据，根据企业预警通所呈现出来的数据而言。这类项目，平均投资额达到了18亿元，平均的发债额已然达到了3.8亿元。其中在这当中，大约有400个项目，其投资额是在50亿元以上的，远远地超出了其他类型专项债券项目。而且，专项债券所发行的额度仅仅只能覆盖一部分投资。这样的项目，计划发债额，平均占据总投资的47%左右。因为地区发债总规模是极为有限的。所以项目实际所发行的债券资金更低，仅仅只占总投资的21.27%。这便意味着，较大规模的资金缺口，要由地方政府或者项目单位自己去筹措做配套。然而，多数地方的财政实力是薄弱的，难以去承担大额的配套资金。部分项目有可能借助组合融资来缓解压力，可是更多项目却陷入到烂尾的状况，或者施工企业垫资施工，又或者非法重复融资的困境之中，最终加重了政府的财政负担，埋下了隐性债务的隐患。
一是园区闲置极为严重，这造成了资源的浪费以及债务风险的产生。不少地区在专项债券的资金支持下，盲目跟风去上马产业园区项目，却忽视了区域产业基础，还无视市场需求以及招商能力，结果致使大量园区建成之后空置情况极为严重，厂房、办公用房设施的出租比率很低，而且部分园区甚至处于“零入驻”的状态，进而造成了资源的严重浪费。与此同时，专项债券的偿还高度依赖园区出租、运营等收益，园区处于空置状态直接致使收益无法得以实现，债券本息偿还缺乏有力的保障。这不但使得地方政府债务风险的积聚情况加剧啦，还对财政运行的可持续性造成了影响哦。
第三点是，土地资源存在低效使用的情况，浪费问题十分突出。产业园区专项债券项目进行大规模发行以及实施，必定会致使大量土地资源被无序占用，并且处于低效利用的状态。不少地区盲目地规划建设产业园区，大片土地被开发之后，长期处于闲置状态，没能真正成为能够承载产业发展、释放生产力的有效载体。这不但属于对我国极为稀缺的土地资源的严重浪费，还侵占了区域未来可持续发展的空间。耕地红线日益收紧，生态保护硬约束也日益收紧，在此背景下，这种用地模式低效且闲置，不仅造成了土地资源浪费且难以挽回，还不利于区域发展的长远布局。
其四是招商“内卷”情况加剧，进而破坏了市场秩序。各地园区数量呈现过多态势，并且同质化情形非常严重，为了争夺有限的企业资源，纷纷陷入了“内卷式”招商的困境之中。部分地方政府不惜压低园区租金，甚至还推出长期免租金等过度优惠的政策，短期内虽然能够吸引少量企业入驻，然而却严重损害了政府财政收益，致使园区运营收益进一步缩水，进而难以覆盖债券偿还成本。与此同时，如此这般的无序竞争把全国统一大市场的公平竞争环境给打破了，致使资源出现错配，对产业有序转移不太有利，对区域协调发展也不太有利，并且还违背了专项债券支持产业高质量发展的最初想法。
如何申报
当前，产业园区专项债券项目在实施时暴露出了一系列问题，然而，采取“一刀切”式的全面禁止是不可行的，因为这有可能扼杀确有真实需求的优质项目，还会削弱专项债服务产业发展的政策效能。所以，应当通过严控项目准入，强化事前审核，加强事后监管，鼓励组合融资等系统性的机制优化，以使产业园区专项债项目规范有序推进，进而让其更好地发挥稳投资、补短板、促发展的重要作用。
一方面，要将前期论证工作做好，把项目准入严格控制住。另外，当地方政府在对产业园区专项债券项目进行谋划发起这个行为的时候，必须开展全面的前期论证工作。其目的在于自此源头开始，对专项债券风险进行防范。首先，需依据国家以及省、市产业发展规划来谋划项目，以此保证园区建设紧密贴合真实产业布局需求，杜绝出现脱离发展实际的“跟风申报”情况；其次，要全面排查本地现有的产业园区入驻率、闲置面积等核心数据，防止在现有产业园区未得到充分利用时去新增建设项目；再次，要主动与潜在入园企业进行对接，深入调研其生产需求以及租赁意愿，确保项目建成之后有产业能够落地、有企业可以入驻，夯实未来收益的基础；最后，要结合当地财政实力去论证配套资金的筹措渠道以及落实可行性，明确资金来源保障方案，避免因配套资金未到位致使项目建设停滞，进而形成烂尾工程。
其二是强化事前审核，以此筑牢风险防线，省级发改部门作为专项债券项目审核的核心责任主体之一，要压实审核职责，财政部门作为专项债券项目审核的另一核心责任主体，也要压实审核职责，且要细化审核标准、创新审核模式，进而筑牢专项债项目申报发行的风险防线。在总量调控这块儿，得把地方财政实力以及债务承载能力相结合，科学地去核定单个地区产业园区专项债券项目申报的总规模，从总量角度遏制地方政府盲目开工建设、过度申报产业园区项目；在项目审核这儿，要把产业园区项目的审核材料以及审核标准给细化，除了要求提交常规申报材料之外，明确地方得同步提交现有园区运营数据、潜在市场需求分析、拟入园企业合作意向等佐证材料，以此保证项目论证足够充分、需求真实；在审核模式方面，要改变当下以项目申报材料书面审核作为主要方式的模式，针对产业园区项目探寻委托独立的第三方机构展开现场尽调和分析论证，凭借客观专业的视角去洞察项目的真实性以及可行性。
其一，强化事后监管，达成管理闭环，在这方面，省级发改部门起着关键作用。其二，加强对产业园区专项债券项目的事后监管核查工作，此项核查工作责任重大。其三，核查重点涵盖资金使用的合规性，这一合规性核查至关重要。其四，更要着重关注项目建成后的实际利用效果，像园区入住率、投产率、运营收益等指标，它们都是实际利用效果的重要体现。具有资金使用合规状况，且运营成效显著的地区，在后续申报时，能够给予适当倾斜；资金使用不合规，建设处于停滞阶段，建成后长期处于闲置中的地区，将采取用以暂停限期整改以及有关于专项债券申报的惩戒措施，凭借“正向激励加上反向约束”，构建“谋划，审核，建设，运营，评价”的完整管理闭环，以此确保产业园区专项债券能够行稳致远。
四是对组合融资给予鼓励，以此来支持把专项债券用作资本金。鉴于产业园区项目有着投资规模大，资金需求高的特性，应当积极去推广“专项债 + 市场化融资”这种组合融资模式，并且要大力支持将专项债券资金用作项目资本金。其一，能够更优地施展专项债券针对社会融资的撬动效能，构建起多元化的资金供给局面，减轻地方财政配套负担，防止因配套资金欠缺致使项目烂尾，确保项目顺遂建设；其二，金融机构介入项目融资，会依据市场准则对项目实施专业化风控审查，从现金流稳定性、收益可持续性、主体运营能力等多个层面予以审慎评定，成为财政审核的有益补充，打造出“财政审核 + 金融把关”的双重风控体系，得以进一步提高项目整体品质和抗风险水平。
产业园区专项债券项目，因契合地方经济发展需求，且符合专项债券收益要求，所以一直是各地专项债券申报发行的重点领域，还为地方产业发展和招商引资带来了助力。然而，从央视曝光的闲置案例以及2026年第一批专项债审核中产业园区项目几近“全军覆没”的情况来看，容易发现过度发行、粗放实施已致使其陷入发展困境。规范产业园区专项债券项目的申报和发行，既是防范化解地方债务风险的必然要求，也是推动产业高质量发展的重要举措。只有始终坚持严格把控准入环节，做到精准审核，并且规范运作流程，同时强化监管力度，才能够使得产业园区专项债券摆脱当下所面临的争议，进而为产业园区实现高质量发展，以及助力实体经济提升质量、增加效益提供坚实有力的支撑。
张旭东身为上海财经大学博士后，同时还是上海竑壹管理咨询中心副总经理，叶梦丽是管理学硕士，并且是上海竑壹管理咨询中心项目经理。
